Evoluzione della Normativa in materia di Amianto

di Dott. Fulvio D’Orsi

Responsabile Servizio Prevenzione Igiene e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro - Azienda USL C Roma

Membro Commissione Nazionale Amianto

1.    Restrizioni e divieti di impiego

Le prime disposizioni che regolamentano l’uso dell’amianto nel nostro paese risalgono al 1986 con l’ordinanza del Ministero della Sanità 26/6/86 che, in recepimento della direttiva europea 83/478, limita l’immissione nel mercato e l’uso della crocidolite.

Il DPR 215 del 1998 amplia ulteriormente il campo delle restrizioni estendendolo a tutti i tipi di amianto quando siano impiegati in alcune tipologie di prodotti, quali giocattoli, articoli per fumatori, pitture e vernici. La stessa norma vieta l’applicazione a spruzzo e definisce le disposizioni (tuttora vigenti) per l’etichettatura dei prodotti contenenti amianto.

Nel 1992 con la legge n. 257 l’Italia mette al bando tutti i prodotti contenenti amianto, vietando l’estrazione, l’importazione, la commercializzazione e la produzione di amianto e di prodotti contenenti amianto, secondo un programma di dismissione il cui termine ultimo è fissato al 28 aprile 1994. Solo recentemente, la legge 426 del 9 dicembre 1998 ha introdotto una deroga a tale divieto limitatamente ad alcune applicazioni particolari.

La L. 257/92 regolamenta il processo di dismissione, definendo i criteri per il finanziamento delle imprese interessate alla riconversione produttiva e per i benefici previdenziali a favore dei lavoratori occupati nella produzione dell’amianto. Successivamente la Legge 271/93 estende tali benefici a tutti i lavoratori professionalmente esposti ad amianto.

La norma, tuttavia, non si limita a prescrivere la cessazione dell'impiego dell'amianto ma cerca di prendere in esame la complessa tematica dell'amianto nella sua interezza, mettendo in evidenza alcuni problemi considerati particolarmente rilevanti ai fini della tutela della salute pubblica, connessi alla presenza nell’ambiente di prodotti di amianto liberamente commercializzati ed installati in precedenza.

Sono previste, a tal fine, disposizioni specifiche per il controllo delle imprese impegnate nelle attività di lavorazione, manutenzione, bonifica e smaltimento dell’amianto; che annualmente devono inviare una relazione tecnica alle regioni e alle USL secondo il modello stabilito dalla Circolare del Ministero dell’Industria n. 124976 del 17.2.93, nonché l’emanazione di disciplinari tecnici per gli interventi di bonifica. Viene introdotto l’obbligo per coloro che operano nello smaltimento e nella rimozione dell’amianto di iscriversi a una speciale sezione dell’albo delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti. E’ individuata l’esigenza di rivedere i criteri di classificazione dei rifiuti in base alle caratteristiche di friabilità e densità.

Particolare attenzione è riservata al problema amianto negli edifici, individuando come situazioni a maggior rischio quelle nelle quali l’amianto si trova libero o legato in matrice friabile. I proprietari degli immobili hanno l’obbligo di notificare alle USL la presenza di amianto in matrice friabile, le USL hanno il compito di effettuare l’analisi del rivestimento degli edifici e di istituire un registro con la localizzazione degli edifici con presenza di amianto floccato o in matrice friabile; le Regioni hanno il potere di disporre, quando ritenuto opportuno, la rimozione dei materiali contenenti amianto, con oneri a carico dei proprietari degli immobili.

La legge 257/92, tuttavia, non disciplina in maniera specifica nessuno di questi aspetti, ma rimanda alla successiva emanazione di una lunga serie di dispositivi di attuazione rappresentati da:

1. Norme nazionali di coordinamento o di indirizzo, nonché da disciplinari tecnici predisposti dalla "Commissione per la valutazione dei problemi ambientali e dei rischi sanitari connessi all'impiego dell'amianto", costituita, secondo l’art. 4 della stessa L. 257/92, da esperti di varia estrazione, a carattere interministeriale;

2. Norme regionali, sotto forma di piani operativi per l’attuazione concreta degli interventi conoscitivi e di controllo previsti. I piani regionali devono conformarsi a quanto indicato nello specifico atto di indirizzo e coordinamento (DPR 8 agosto 1994) prevedendo in particolare:

• Programmi per la dismissione dell'attività estrattiva dell'amianto e relativa bonifica dei siti, nonché censimento dei siti estrattivi di pietre verdi

• Censimento delle imprese che hanno utilizzato l’amianto nelle attività produttive e delle imprese operanti nelle attività di smaltimento e bonifica.

• Censimento degli edifici con presenza di amianto friabile, con priorità per gli edifici pubblici, i locali aperti al pubblico o di utilizzazione collettiva, i blocchi di appartamenti.

• Rilevazione sistematica delle situazioni di pericolo, quali miniere di amianto o stabilimenti di produzione dismessi; rifiuti prodotti dalla bonifica di mezzi di trasporto; grandi strutture contenenti materiali di amianto.

• Controllo delle condizioni di salubrità ambientale e di sicurezza del lavoro tramite i presidi e i servizi delle USL.

• Controllo delle attività di smaltimento e di bonifica.

• Predisposizione di specifici corsi di formazione professionale, con rilascio di titoli di abilitazione, per gli addetti alle attività di rimozione , smaltimento e bonifica.

• Assegnazione delle risorse necessarie alle USL per i controlli previsti.

• Individuazione dei siti e definizione dei piani per lo smaltimento dei rifiuti di amianto.

L’elevato numero dei provvedimenti previsti, la loro complessità, il ritardo con cui sono stati emanati sono stati causa di grandi incertezze che hanno comportato finora la mancata attuazione di tutte quelle disposizioni previste dalla L. 257/92 per regolamentare il problema dell’amianto presente nell’ambiente secondo criteri fondati su una corretta valutazione del rischio, dei benefici e dei costi.

2.    La tutela dei lavoratori

L’esposizione professionale ad amianto è stata oggetto di provvedimenti legislativi specifici per la prima volta nel 1965, con il DPR 1124 che istituisce un particolare trattamento assicurativo per i lavoratori affetti da asbestosi e stabilisce le norme (tuttora in vigore) per la sorveglianza sanitaria preventiva e periodica.

Il decreto del Ministero dell’Industria del 16.10.86 (oggi abrogato) detta norme in materia di controllo ambientale nelle attività estrattive dell’amianto, recependo in parte la direttiva europea 83/477.

Il recepimento completo e definitivo di tale direttiva avviene solo nel 1991 con il D.Lgs. 277, che, al capo terzo, formula le norme sulla protezione dei lavoratori contro i rischi connessi all’esposizione ad amianto durante il lavoro. Il D.Lgs. 277/91 ricalca fedelmente la normativa europea, predisposta in un’epoca in cui la principale fonte di esposizione era rappresentata dalla produzione di materiali in amianto-cemento. Tale norma, tuttora in vigore, ha perso, quindi, in parte, coerenza e validità dopo la dismissione dell’amianto. I punti più importanti, che risultano ancora applicabili sono i seguenti:

• Obbligo di effettuare una valutazione del rischio basata sull’accertamento dell’esposizione personale dei lavoratori.

• Obbligo di informazione e formazione dei lavoratori

• Obbligo di adottare misure tecniche, organizzative, procedurali per ridurre l’emissione di fibre e l’esposizione dei lavoratori, di fornire dispositivi di protezione individuale, di garantire la pulizia sistematica delle zone di lavoro.

• Obbligo di sorveglianza sanitaria dei lavoratori da parte di un medico competente. I criteri per il controllo sanitario, la modulistica, gli accertamenti da eseguire sono stabiliti dal DPR 1124/65, integrato dal DM del 21.1.1987.

• In caso di lavori di demolizione e di rimozione dell’amianto obbligo di predisporre preventivamente un piano di lavoro da trasmettere alla USL 90 giorni prima dell’inizio dei lavori. Entro tale termine la USL può emanare prescrizioni vincolanti

Le misure preventive suddette sono differenziate in ragione del livello di esposizione dei lavoratori individuato in base alla valutazione del rischio. La norma fissa anche i valori limite di esposizione che non devono essere superati se non in caso di eventi accidentali o di operazioni lavorative particolari per le quali vanno adottate speciali misure di sicurezza.

3.    La tutela dell’ambiente

Una normativa specifica relativa alla prevenzione dell’inquinamento ambientale da amianto esiste oggi solo per quanto riguarda le emissioni in atmosfera e gli scarichi negli effluenti liquidi. Il D.Lgs. 114 del 17 marzo 1995 che recepisce la direttiva comunitaria del 1987 fissa, infatti, i valori limite per l’inquinamento da amianto dell’atmosfera e delle acque. Precedentemente esistevano solo limiti per le emissioni in atmosfera (identici) stabiliti dal DPR 203/88.

Anche in questo caso, tuttavia, i limiti fissati sono verosimilmente riferibili ad attività di produzione dell’amianto e, come tali, scarsamente applicabili ad interventi di demolizione o di bonifica, per i quali la norma rimanda all’obbligo di prevedere particolari misure di tutela dell’ambiente, nel piano di lavoro.

Per quanto riguarda i rifiuti contenenti amianto, invece, non esistono ancora norme specifiche, per quanto previste dalla L. 257/92. Fino al 1997 i rifiuti di amianto erano disciplinati nell’ambito delle norme generali sui rifiuti (DPR 915/88 e Deliberazione del Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984). Secondo tali norme, i rifiuti di amianto erano classificati come speciali ovvero tossici e nocivi, in base al contenuto di amianto sotto forma di fibre libere. Nessuna norma ha mai chiarito cosa dovesse intendersi per "fibre libere", né quale metodo analitico adottare per tale determinazione.

Con l’emanazione del D.Lgs. 22 del 5 febbraio 1997 (modificato dal D.Lgs 389/97 e dalla più recente Legge 426/98), che abroga le precedenti disposizioni, la classificazione dei rifiuti di amianto avviene su base esclusivamente merceologica, secondo la provenienza. Il decreto classifica 6 tipologie di rifiuti contenenti amianto. I materiali in amianto-cemento sono definiti come "materiali da costruzione a base di amianto e sono considerati rifiuti speciali non pericolosi. Solo due tipologie di rifiuti di amianto sono riportate nell’elenco dei rifiuti pericolosi (nuova definizione per tossici e nocivi): rifiuti contenenti amianto da processi elettrolitici provenienti da processi chimici degli alogeni e materiali isolanti contenenti amianto provenienti da costruzioni e demolizioni (che comprendono verosimilmente i rifiuti contenenti amianto in matrice friabile).

Questa classificazione, tuttavia, al momento attuale ha valore essenzialmente giuridico e, per quanto riguarda l’amianto, risulta praticamente applicabile solo ai fini del trasporto e degli adempimenti documentali a carico del produttore. Per quanto riguarda, invece, lo smaltimento ed in particolare la tipologia della discarica di destinazione, valgono ancora i criteri previsti dalla Deliberazione del Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984 (che prevede la determinazione del contenuto in fibre libere) nonché le disposizioni specifiche per l’amianto-cemento, stabilite dal DPR 8/8/94. Quest’ultima norma, infatti, introduce la possibilità di autorizzare le discariche di 2° categoria di tipo A allo smaltimento di rifiuti contenenti amianto legati in matrice cementizia o resinoide, provenienti da attività di demolizione. In tal caso devono essere adottate apposite norme tecniche atte ad evitare l'affioramento dei materiali durante la movimentazione.

L’art. 30 del D.Lgs. 22/97 ribadisce l’obbligo, per le imprese che intendono effettuare la bonifica di beni contenenti amianto, di iscriversi all’albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti. Il Decreto del Ministero dell’Ambiente n. 406/98 definisce il regolamento dell’albo. Le imprese di bonifica si iscrivono nella categoria 10, che è suddivisa in 5 classi in funzione dell’importo dei lavori di bonifica. Il suddetto DM 406/98 non definisce in dettaglio i requisiti specifici di idoneità tecnica e di capacità finanziaria che devono possedere le imprese al fine dell’iscrizione, rimandando a successive disposizioni del Comitato nazionale dell’Albo. Per le imprese di bonifica, quindi, stante l’assenza attuale di tali disposizioni, l’obbligo di iscrizione non è ancora vigente. Il decreto stabilisce esplicitamente che la domanda di iscrizione dovrà essere presentata entro 60 giorni dall’adozione delle disposizioni del Comitato nazionale.

4.    I disciplinari tecnici

In attuazione di quanto previsto dalla L. 257/92 sono stati fino ad oggi emanati disciplinari tecnici che riguardano la valutazione del rischio e la bonifica di edifici (DM 6 settembre 1994), rotabili ferroviari (DM 26 ottobre 1995), siti estrattivi, siti dismessi, tubazioni e serbatoi in amianto-cemento (DM 14 maggio 1996).

La prima di tali norme, il DM 6 settembre 1994, contiene i principi per la valutazione del rischio, la sicurezza durante gli interventi di bonifica, le metodologie per le indagini di laboratorio, cui fanno riferimento anche i decreti successivi.

Il decreto riporta norme a carattere "prescrittivo" (obbligatorie) e norme a carattere "indicativo" (linee guida non vincolanti).

I materiali contenenti amianto sono distinti in:

a) friabili : facilmente sbriciolabili con la semplice pressione manuale;

b) compatti : duri, sbriciolabili solo con l’impiego di attrezzi meccanici.

La valutazione del rischio si basa principalmente sull’ispezione visiva dei materiali contenenti amianto, finalizzata all’individuazione di:

• tipo e condizione dei materiali;

• fattori di possibile danneggiamento e degrado;

• fattori di diffusione delle fibre ed esposizione degli individui.

In base alla valutazione i materiali contenenti amianto sono classificabili come :

• materiali integri non suscettibili di danneggiamento, per i quali non è necessaria la bonifica, ma solo l’attivazione di un programma di controllo e manutenzione finalizzato a mantenere in buone condizioni i materiali stessi;

• materiali integri suscettibili di danneggiamento, per i quali occorrono provvedimenti atti ad impedire il danneggiamento, stabiliti nell’ambito del programma di controllo e manutenzione, con l’eventualità di una bonifica a medio termine, in caso di impossibilità di ridurre significativamente il pericolo di danneggiamento;

• materiali danneggiati, per i quali sono necessari interventi specifici da attuare in tempi brevi quali il restauro dei materiali in sede, quando il danneggiamento è limitato, ovvero, negli altri casi, la bonifica.

In situazioni di incerta classificazione l’ispezione visiva può essere integrata con un’indagine ambientale sulle fibre aerodisperse. In tal caso, i limiti di concentrazione da considerare come indicativi di una situazione di inquinamento in atto sono stabiliti in 20 fibre/litro, se misurati in Microscopia Ottica, o in 2 fibre/litro, se misurati in Microscopia Elettronica.

I metodi di bonifica indicati sono: rimozione, incapsulamento, confinamento. Il decreto raccomanda alcuni criteri da tenere presenti per la scelta del metodo di bonifica. Definisce anche cosa deve essere previsto nel piano di controllo e manutenzione dei materiali di amianto lasciati in sede.

Le misure di sicurezza da rispettare durante gli interventi di bonifica dei materiali di amianto friabile sono descritte in dettaglio, con riguardo all’allestimento del cantiere, i sistemi di depressione, le unità di decontaminazione, il monitoraggio ambientale per il controllo del cantiere, ecc.

La certificazione della restituibilità degli ambienti bonificati da amianto friabile deve essere effettuata dalla USL competente, in base ad un’ispezione visuale della zona decontaminata e a determinazioni analitiche della concentrazione di fibre di amianto aerodisperse misurata in Microscopia Elettronica, che deve risultare inferiore a 2 fibre/litro.

Il decreto tratta a parte le coperture in amianto-cemento indicando come possibili metodi di bonifica la rimozione, l’incapsulamento e la sopracopertura e descrivendo le procedure per la bonifica, con particolare riguardo alle tecniche di rimozione.

La Circolare del Ministero della Sanità n.7 del 12 aprile 1995 ribadisce l’applicabilità del DM 6 settembre 1994 anche agli impianti industriali, a cui si adattano particolarmente le misure di sicurezza indicate per il ricorso alle tecniche di bonifica mediante glove-bag. La circolare, tuttavia, stabilisce una differenza tra gli interventi di bonifica generalizzata degli impianti industriali e gli interventi di manutenzione che comportano rimozioni di amianto in aree limitate dell’impianto stesso, distinguendo criteri differenti per la restituzione delle aree dopo la bonifica.

Gli allegati 1, 2 e 3 del DM 6 settembre 1994 riportano i metodi analitici per la determinazione dell’amianto nei materiali in massa e per la misura della concentrazione in aria ai fini del controllo degli edifici, del monitoraggio del cantiere di bonifica e della restituibilità delle aree bonificate (rimandando al D.Lgs. 277/91 per quanto riguarda invece la valutazione dell’esposizione dei lavoratori). I successivi DM 14 maggio 1996 e 7 luglio 1997 stabiliscono i requisiti minimi cui devono conformarsi i laboratori che intendono eseguire tali tipi di attività.

AMIANTO: QUADRO DELLE PIU’ IMPORTANTI NORME IN VIGORE

Febbraio 1999